Uzgodnienia w procesie budowlanym – o tym, gdzie kończy się kompetencja zarządcy drogi

W praktyce postępowań administracyjnych dotyczących inwestycji niezwykle istotną rolę odgrywa obowiązek dokonania uzgodnień z różnymi organami. Jednym z nich jest zarządca drogi, z którym – na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – uzgadnia się projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy. Choć na pierwszy rzut oka wydaje się to prostym elementem procedury, w rzeczywistości prowadzi do fundamentalnych pytań o zakres władztwa administracyjnego i granice ingerencji organów.

Pojęcie „uzgodnienia” – między literą prawa a granicami racjonalności

Ani ustawa o drogach publicznych, ani ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają legalnej definicji „uzgodnienia”. Z tego powodu jego interpretacja musi opierać się na wykładni systemowej i celowościowej.

W procesie planistycznym uzgodnienie pełni funkcję oceny potencjalnych skutków przyszłej inwestycji – a więc tego, jak planowane zagospodarowanie terenu wpłynie na drogę publiczną i bezpieczeństwo ruchu. To spojrzenie prospektywne, nie retrospektywne. Organ analizuje więc stan projektowany, nie zaś aktualnie istniejący.

Wynika z tego kluczowa zasada: uzgodnienie nie polega na weryfikowaniu, czy inwestycja została już zrealizowana, ale na ocenie możliwości jej przyszłej realizacji.

Gdy uzgodnienie staje się decyzją materialno-techniczną

W praktyce pojawia się problem nadmiernego rozszerzania tego pojęcia przez organy administracji. Zdarza się, że zarządca drogi – dokonując uzgodnienia – formułuje wymagania, które mogą być spełnione dopiero na etapie realizacji inwestycji, lub wręcz oczekuje dokonania robót budowlanych jeszcze przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy.

Taka praktyka prowadzi do odwrócenia logiki procesu inwestycyjnego. Decyzja o warunkach zabudowy pełni przecież funkcję wstępną – ocenia możliwość zabudowy, a nie nakazuje jej wykonania. Wprowadzenie wymogu wcześniejszego wykonania robót oznaczałoby, że inwestor musi zmaterializować elementy inwestycji, która… może nie zostać dopuszczona.

Systemowe spojrzenie na relację pomiędzy ustawami

Ustawa o drogach publicznych przewiduje odrębny i kompletny tryb dotyczący lokalizacji i przebudowy zjazdów, obejmujący wydanie decyzji, określenie parametrów, kontrolę realizacji oraz sankcje.

Skoro prawodawca stworzył kompletny mechanizm regulowania zjazdów, to oczekiwanie, aby kwestie te były – już na etapie uzgodnienia – przesądzane w sposób definitywny, jest nie do pogodzenia z konstrukcją systemową. Uzgodnienie ma otwierać drogę do procesu inwestycyjnego, a nie go zastępować.

Konstytucyjny wymiar uzgodnienia

Zbyt szeroka interpretacja kompetencji uzgadniających może prowadzić do naruszenia zasad: art. 7 Konstytucji, art. 31 ust. 2, art. 21 oraz art. 32. Gdy organ wymaga działań, których nie przewidział ustawodawca, dochodzi do przekroczenia granic kompetencji.

Wnioski

Prawidłowe rozumienie pojęcia „uzgodnienia” pozwala na zachowanie równowagi pomiędzy interesem publicznym, a prawami jednostki. Uzgodnienie powinno dotyczyć projektu, być analizą przyszłych skutków i nie zastępować odrębnych decyzji dotyczących zjazdów na drogę publiczną.